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MARIA PAOLA GUERRA

CULTORE DELLA MATERIA
Dipartimento di Giurisprudenza

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Pubblicazioni

2019 - Il rapporto con la disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Con riguardo al trattamento di dati personali relativo all’accesso a documenti amministrativi, l’intervento di adeguamento del diritto nazionale al Regolamento UE n. 679/2016 appare sostanzialmente confermativo delle soluzioni già in precedenza adottate nella materia. Hanno sicuramente contribuito a determinare questo esito, da un lato, la scelta di fondo compiuta dal Regolamento di non varare un apparato di regole più o meno minuziose da calare dall’alto sui Paesi membri, ma di perseguire l’obiettivo di una maggiore uniformità tra i diversi Stati membri nella disciplina della complessa e cruciale materia facendo perno prioritariamente sulla enunciazione di principi e obiettivi, dall’altro lato, i criteri limitativi assegnati dalla delega legislativa, che richiedeva di modificare il codice di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, limitatamente a quanto necessario per dare attuazione alle disposizioni non direttamente applicabili contenute nel Regolamento (UE) 2016/679. In questo ristretto spazio di manovra, l’integrazione espressa delle nuove figure del diritto di accesso civico e del diritto di accesso generalizzato nel Codice in materia di protezione dei dati personali rappresenta un fattore comunque significativo e che presumibilmente può favorire una maggiore organicità nell’applicazione dei differenti istituti dell’accesso amministrativo.

2017 - È ancora in agenda la cooperazione intercomunale? [Articolo su rivista]
Guerra, Maria Paola
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La cooperazione intercomunale rappresenta un’opportunità di riqualificazione dell’amministrazione, di riordino territoriale e di rilegittimazione delle istituzioni. Per il suo pieno sviluppo va ripensata oggi - alla luce dell’obiettiva sconfitta del progetto di ridimensionamento del ruolo regionale sancita dal referendum costituzionale - inserendola in una visione complessiva regionale della governance territoriale in un approccio multilivello.

2016 - Dalla spending review a un “sistema” del public procurement? La qualificazione delle stazioni appaltanti tra centralizzazione e policentrismo [Articolo su rivista]
Guerra, Maria Paola
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Il "nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti" introdotto dalla riforma dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016) è analizzato in questo contributo nel quadro dell'esigenza di razionalizzazione e riqualificazione dei "soggetti" del public procurement, particolarmente pressante nell'ambito dell'amministrazione locale, e degli obiettivi ispiratori delle direttive europee del 2014 sugli appalti pubblici e sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, recepite dalla riforma stessa. Riforma che non si limita al recepimento delle direttive ma opera, al tempo stesso, un complessivo riordino della materia, di cui l'anzidetto sistema di qualificazione è rilevante espressione. L'introduzione di tale progetto di razionalizzazione e riqualificazione delle stazioni appaltanti e l'investitura dell'Anac quale suo centro di riferimento tecnico autorevole e munito di significativi poteri appaiono delineare, nel disegno della riforma, un passaggio dalle politiche di (mera) revisione della spesa pubblica a un più ambizioso obiettivo di costruzione di un vero e proprio "sistema" del public procurement. Lo studio si chiude identificando alcuni aspetti chiave per la riuscita del progetto, tra cui centrale, considerato l'intrinseco legame della riforma con la professionalizzazione degli apparati, la messa in campo di politiche idonee per la formazione dei pubblici dipendenti.

2015 - Assetti istituzionali e ambiti territoriali ottimali nel processo di riforma dell’amministrazione locale [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
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La figura dell’“ambito territoriale ottimale” riflette il problema, oggetto di analisi nell’ambito delle scienze economiche, della ricerca dei criteri per un’efficiente distribuzione territoriale delle competenze. Il contributo ne tratta con riferimento, da un lato, all’attenzione dedicata a tale esigenza dalla legislazione di carattere generale sull’amministrazione locale, e dall’altro, alle applicazioni che ne sono state fatte in sede di legislazione di settore, in particolare con riguardo ai servizi pubblici locali di rilevanza economica. L’analisi è rivolta contestualmente a queste due linee di intervento normativo, non solo per focalizzarne obiettivi e svolgimenti, ma anche per porne in luce i non trascurabili profili di intersezione. In tale prospettiva individua nell’adeguato raccordo tra scelte di organizzazione territoriale dei servizi ed effettiva attuazione della riforma dell’amministrazione locale, sul piano degli assetti istituzionali e della riallocazione delle funzioni, uno snodo cruciale ai fini del ruolo stesso di rappresentanza politica e di responsabilità politica dell’Ente locale.

2015 - Le Province: enti «inutili» o possibile snodo della riforma dell'amministrazione territoriale? Note in tema di riforma della Provincia e cultura delle autonomie [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
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Il tema della soppressione, ovvero della riforma, della Provincia è stato oggetto di ripetuti, e contraddittori, interventi legislativi negli ultimi anni, sotto la pressione della crisi della finanza pubblica, delle crescenti difficoltà del rapporto tra società e rappresentanza politica, della forte domanda di razionalizzazione dell’amministrazione pubblica proveniente dalle istituzioni europee. Anche se l’utilizzo del decreto legge per riforme di carattere istituzionale è stato poi respinto dalla Corte costituzionale (sentenza n. 220/2013), i decreti d’urgenza che si sono abbattuti sugli enti territoriali minori nel biennio 2011-2012 hanno segnato un’irreversibile linea di frattura rispetto alla preesistente cultura delle autonomie locali, portando in primo piano la necessità di rivederne l’impianto complessivo. Invero, hanno fatto emergere l’esigenza di un confronto rigoroso tra i valori di identità e di partecipazione politica, in essa incorporati, e gli obiettivi di semplificazione istituzionale, efficienza e contenimento della spesa pubblica, resi ineludibili dal nuovo contesto. Il contributo individua alcuni aspetti e momenti nodali di tale contrapposizione, messi a fuoco sulla base degli interventi normativi emergenziali della scorsa legislatura, per poi analizzare le soluzioni di contemperamento tra autonomia e funzionalità, tra garanzia e integrazione, tra efficienza e partecipazione, delineate dalla riforma dell’amministrazione locale da ultimo approvata con la legge 7 aprile 2014, n. 56.

2006 - Il “diritto ad essere informati” tra dialettica autorità-libertà e diritto di cittadinanza [Relazione in Atti di Convegno]
Guerra, Maria Paola
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Il contributo, presentato in occasione del convegno su Istituzioni e dinamiche del diritto. II Mercato Amministrazione Diritti, tratta del “diritto ad essere informati”, a partire dalla sua tradizionale collocazione nella prospettiva della dialettica autorità - libertà per giungere poi a porlo a confronto con la trasparenza amministrativa e gli interventi di regolazione per l’informazione nei rapporti economici

2006 - Ordinamento statistico (voce) [Voce in Dizionario o Enciclopedia]
Guerra, Maria Paola
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Il contributo opera una trattazione sintetica dei principali aspetti di rilevanza giuridica dell’ordinamento statistico, dalle nozioni di statistica pubblica e di informazione statistica ufficiale, ai principi della statistica pubblica, all’organizzazione del Sistema Statistico Nazionale (Sistan), all’attività del Sistan, con particolare riguardo al programma statistico nazionale, per concludere con alcuni riferimenti essenziali ad Eurostat e all’organizzazione statistica comunitaria.

2005 - Circolazione dell’informazione e sistema informativo pubblico: profili giuridici dell’accesso interamministrativo telematico. Tra testo unico sulla documentazione amministrativa e codice dell’amministrazione digitale [Articolo su rivista]
Guerra, Maria Paola
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L'analisi della figura dell'accesso interamministrativo telematico sviluppata nel saggio gravita intorno all'immanente contrapposizione tra interesse pubblico all’efficienza della pubblica amministrazione e, a tal fine, alla più ampia circolazione delle informazioni, da un lato, e istanza garantistica all’integrità della tutela dei dati personali, dall'altro. L’antagonismo tra la domanda d’integrazione funzionale tra le diverse amministrazioni e, viceversa, la salvaguardia della suddivisione delle competenze (e, di conseguenza, delle informazioni, dei dati e dei documenti) tra diversi apparati amministrativi, come presidio di garanzia della riservatezza, costituisce infatti, a fronte degli sviluppi tecnologici che rendono oggi possibile la realizzazione dell’accesso interamministrativo telematico, la questione ineludibile e di più difficile soluzione posta da tale figura organizzativa. Il contributo delinea la risposta, non priva di aspetti di incompiutezza e contraddittorietà, che emerge dalla legislazione vigente, le cui strutture portanti sono costituite dalla normativa di tutela dei dati personali e da quella sulla gestione informatica dei documenti amministrativi, nell’articolato assetto dei ruoli tra Stato, Regioni e enti locali fissato dal nuovo titolo quinto della Costituzione.

2005 - E-government e sistema informativo pubblico. Profili giuridici dell’accesso interamministrativo telematico [Monografia/Trattato scientifico]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo monografico tratta del problema della circolazione delle informazioni nel sistema amministrativo, con peculiare attenzione alla tematica dell’accesso interamministrativo telematico, previsto nel testo unico sulla documentazione amministrativa, senza che tale normativa ne dia, tuttavia, una disciplina sistematica, né una definizione espressa. Nella prima parte, ci si sofferma sulle principali direttrici del progetto di e-government, che delineano un contesto intrinsecamente favorevole all’effettivo sviluppo di tale figura. Si richiama in primo luogo l’obiettivo della collaborazione tra le amministrazioni per la riqualificazione dei servizi ai cittadini e quello, a esso strettamente funzionale, dell’integrazione dei back office delle amministrazioni stesse, attraverso la predisposizione di un’idonea infrastruttura di rete e l’attuazione del sistema pubblico di connettività per consentire la necessaria interconnessione e interoperabilità dei loro sistemi informatici. Vi si affiancano obiettivi meno chiaramente enunciati, ma in misura più meno sviluppata anch’essi contenuti nel progetto complessivo di innovazione tecnologica e di riforma amministrativa riconducibile all’e-government, quali la trasformazione del procedimento amministrativo in procedimento smaterializzato e telematico, ad esito della compiuta attuazione delle riforme già varate in tema di protocollo informatico e di gestione informatica dei documenti, e lo sviluppo del modello reticolare di amministrazione, con il connesso potenziamento, non solo sul piano culturale, ma anche su quello infrastrutturale, procedurale e di gestione documentale, della disponibilità al colloquio e alla concertazione tra amministrazioni diverse e dislocate su diversi livelli di governo. La seconda parte del contributo procede all’analisi delle disposizioni del testo unico sulla documentazione amministrativa dedicate all’accertamento d’ufficio in via telematica e di quelle in materia di gestione informatica dei flussi documentali tra amministrazioni, prospettando la ricostruzione dell’accesso interamministrativo telematico come distinta figura organizzativa di comunicazione telematica tra le amministrazioni pubbliche, dalle interessanti peculiarità nella prospettiva della semplificazione amministrativa, e delineandone il regime giuridico enucleabile da tale normativa, con attenzione anche al profilo della garanzia della riservatezza dei dati personali.

2005 - Nuovo status delle prefetture nel regime delle autonomie (I controlli) [Relazione in Atti di Convegno]
Guerra, Maria Paola
abstract

Oggetto dell’articolo è il rapporto tra prefetture e autonomie locali, considerato dall’angolazione dei poteri prefettizi di controllo sugli enti locali, nel contesto evolutivo segnato dall’ampio intervento riformatore aperto dalla l. 59/1997 e dalla legge costituzionale di riforma del tit. V Cost. Nella prima parte del contributo, si ripercorre il disegno di riassetto dell’amministrazione statale periferica delineato dalla l. n. 59/97, attuato con il d.lgs. n. 300/1999 e il connesso regolamento di delegificazione, d.P.R. n. 287/2001, volto a realizzare, con la trasformazione delle prefetture in uffici territoriali del Governo (UTG), un’amministrazione generale a vocazione territoriale, efficacemente coordinata dal Prefetto, e improntata a una leale collaborazione con gli enti locali. Un indirizzo orientato verso un modello a “parallelismo razionalizzato”, da cui pare invece discostarsi la successiva riforma del tit. V, proiettata piuttosto verso il modello ad amministrazione unica, in virtù dell’applicazione anche con riguardo all’amministrazione statale periferica dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, previsti con carattere di generalità dal nuovo art. 118 per l’allocazione delle funzioni amministrative. L’esame della riforma dell’amministrazione statale periferica è completato dall’analisi della “riforma della riforma”, il d.lgs. n. 29/2004, caratterizzata dal ripristino delle prefetture, ribattezzate Prefetture-Uffici territoriali del Governo, e della precedente mappa dell’amministrazione statale in periferia. La parte successiva del contributo affronta il nucleo tematico dei controlli sugli enti locali, analizzando in particolare gli indirizzi dettati in proposito dalla l. n. 131/2003, nel quadro della delega legislativa finalizzata alla “revisione delle disposizioni in materia di enti locali, per adeguarle alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”. Coerentemente con la delimitazione dell’ambito d’analisi, il dato normativo viene precipuamente analizzato con riguardo al rapporto tra prefetture, nel nuovo assetto prefigurato dalla riforma, e enti locali, alla luce del regime delle autonomie delineato dalla riformulazione del titolo V della Costituzione. L’attenzione, pertanto, non è incentrata sulla disciplina in sé dei diversi tipi di controllo investiti dalla riforma, ma sulla questione dell’assetto delle competenze in ordine ad essi. Una specifica trattazione è dedicata, in questa prospettiva, al raffronto tra gli indirizzi dettati dalla l. 131/2003 in tema di controlli, le norme costituzionali di riferimento e più recenti disposizioni di legge statale, attributive al Prefetto di poteri di intervento sostitutivo nei confronti degli enti locali in ipotesi in cui, nella fase antecedente all’abrogazione dell’art. 130 Cost., l’intervento sostitutivo faceva capo all’organo regionale di controllo. Nel suo insieme, l’itinerario percorso nell’articolo dà conto, con riguardo alle dinamiche che interessano l’amministrazione periferica dello Stato al proprio interno e nei rapporti con le autonomie locali, della contrapposizione di spinte evolutive di diverso segno. Da un lato, la tentazione di riprodurre assetti del passato, non ancora superati sul piano culturale, in particolare, la riproposizione del rapporto enti locali – Prefetto – Ministero dell’Interno in termini di alternativa garantistica per le autonomie locali rispetto alla minaccia di un neo-centralismo regionale. Dal lato opposto, le sollecitazioni verso la costruzione di un rapporto di proficua collaborazione tra prefetture, altri uffici locali dell’amministrazione statale e enti territoriali, su linee innovative di concertazione e integrazione funzionale, in concordanza con la domanda sociale dei cittadini e delle imprese di riqualificazione dei servizi pubblici e in aderenza all’obiettivo condiviso di orientamento dell’amministrazione al risultato.

2004 - Giovanni Battista GARRONE, Profili giuridici del sistema dell’informazione e della comunicazione, Torino, Giappichelli, 2002 216 [Recensione in Rivista]
Guerra, Maria Paola
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2004 - La disciplina del personale negli Enti Locali, tra testo unico e riforma del tit. V della Costituzione [Articolo su rivista]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo ha per oggetto l’ordinamento del personale degli Enti locali, che viene riconsiderato alla luce dei cambiamenti introdotti dalla riforma del titolo V della Costituzione, al fine di saggiarne la compatibilità con la nuova disciplina costituzionale. Nella prima parte del lavoro, dopo aver richiamato gli obiettivi ispiratori e le fasi essenziali della lunga evoluzione che, in particolare nell’arco del decennio 1990-2000, ha portato all’assetto poi recepito nel testo unico degli Enti locali (Tuel), si analizzano specificamente il sistema delle fonti di regolamentazione e le diverse figure in cui si articola l’ordinamento del personale. Nella parte successiva, ci si sofferma sui principali problemi interpretativi posti dalla riforma del titolo V, a fronte della non univocità del riformulato quadro costituzionale del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regione e delle nuove disposizioni costituzionali sui poteri normativi di Comuni, Province e Città metropolitane, a partire dal quesito circa l’esistenza o meno di una riserva di statuto sull’organizzazione amministrativa dell’ente e dalla difficoltà di determinare l’estensione dell’intervento legislativo, statale o regionale, ammissibile senza incorrere nella violazione della nuova competenza statutaria costituzionalmente tutelata, tenendo comunque ferma la necessità d’interrogarsi sul grado di differenziazione accettabile nell’universo degli Enti Locali senza entrare in conflitto con il principio unitario.

2003 - Ordinamento statistico [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo, che costituisce una revisione integrale del saggio pubblicato nella precedente edizione del Trattato (2000), analizza l’ordinamento attuale della statistica pubblica, sotto il profilo organizzativo e funzionale, con particolare attenzione ai temi dell’autonomia della funzione, e dei rapporti tra organizzazione statistica e potere politico, della sua rilevanza giuridica, della ricerca della composizione tra esigenze di garanzia e, rispettivamente, di efficienza nella disciplina del trattamento dei dati. La prima parte del contributo, si sofferma, anche nella prospettiva dell’evoluzione storica del settore, su alcuni aspetti di carattere generale, tra cui principalmente il problema della natura e della rilevanza giuridica del dato statistico ufficiale, e i principi che reggono l’organizzazione e lo svolgimento della statistica pubblica in ambito nazionale, comunitario e internazionale. Una seconda parte è incentrata sulla trattazione del Sistema statistico come organizzazione nazionale (Sistan). Oltre ad analizzarne la complessa articolazione reticolare, e le specificità dei soggetti componenti, vi si approfondisce la tematica del governo del sistema a fronte della sua articolazione policentrica, alla luce anche della riforma del titolo V della parte II della Costituzione e della riserva, in essa prevista, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato del “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale” (art. 117, c.2, lett. r). La parte seguente tratta del regime giuridico del trattamento dei dati per scopi statistici. Un’ultima parte si occupa dello stato attuale dell'integrazione tra sistema statistico nazionale e organizzazione statistica comunitaria, nel quadro più generale del rapporto dell’organizzazione statistica nazionale con il contesto internazionale.

2002 - Statistica pubblica e funzione conoscitiva [Relazione in Atti di Convegno]
Guerra, Maria Paola
abstract

Tesi di fondo del contributo è che la riflessione relativa all’informazione pubblica e alla sua gestione nel sistema politico-amministrativo trovi un parametro maturo nell’elaborazione sviluppata in ambito nazionale, comunitario e internazionale, con riguardo alla nozione di statistica ufficiale. In tale prospettiva, si è pertanto sottoposta ad analisi tale nozione, al fine di individuarne le componenti sul piano “oggettivo” dell’affidabilità tecnica dell’informazione prodotta e della sua conformità ai valori e princìpi costituzionali, così da ricostruire un modello cui rapportare l’attività di riforma e innovazione degli apparati e delle procedure in ambito pubblico rivolta a soddisfare l’esigenza di garantire che l’informazione pubblica e la sua gestione rispondano a idonei requisiti di qualità.

2001 - Archivi delle pubbliche amministrazioni e gestione informatica dei documenti [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo tratta dei profili giuridici della gestione informatica dei documenti amministrativi, alla luce del quadro organico della disciplina della documentazione amministrativa messo a punto nel testo unico approvato con il d.p.r. n. 445/2000. Filo conduttore dell’analisi è la lettura dell’intervento riformatore che ha interamente revisionato il precedente sistema di gestione documentale (risalente agli inizi del secolo scorso) come espressione non semplicemente di un progetto di aggiornamento tecnologico, ma di una concezione profondamente nuova della pubblica amministrazione, quale sistema policentrico integrato su basi di leale collaborazione. Una prospettiva di sistema, necessitata dalle istanze di rinnovamento del rapporto tra amministrazione e cittadini e dall’intensificazione delle relazioni internazionali, che, senza porsi di per sé in contrapposizione con le ragioni garantistiche dell’articolazione dei poteri pubblici e delle competenze, tende a una loro integrazione funzionale volta a riqualificare le prestazioni dell’amministrazione nei confronti dei suoi molteplici destinatari. La nuova disciplina, attingendo alle potenzialità d’innovazione aperte dalle tecnologie informatiche, ha introdotto nuove regole per la formazione, l’organizzazione, la conservazione dei documenti, nonché la loro circolazione all’interno e all’esterno delle amministrazioni, tra enti diversi e tra amministrazioni e cittadini. Nella ricordata prospettiva di riforma amministrativa, tale normativa appare diretta a trasformare il preesistente sistema documentario, frammentato tra i diversi organi ed enti, tradizionalmente non comunicanti tra loro, in un sistema informativo dell’amministrazione pubblica nel suo complesso, retto da criteri uniformi, ma al tempo stesso articolato secondo le diverse missioni istituzionali. Il contributo si occupa dei profili giuridici del nuovo sistema di gestione informatica dei documenti, sia con riguardo al nucleo minimo obbligatorio (ovvero la realizzazione da parte di ciascun ente del protocollo informatico, comprensivo delle operazioni identificate come essenziali per potere attuare, in condizioni di certezza giuridica, l’interscambio di informazioni tra le differenti unità organizzative: la registrazione di protocollo, la segnatura di protocollo, la classificazione) sia con riguardo all’integrale realizzazione da parte della singola amministrazione, e in prospettiva da parte di tutte, del sistema di gestione dei flussi documentali (dunque, il conseguimento della gestione interamente informatizzata dei procedimenti e, correlativamente, della piena interoperabilità tra le amministrazioni, dall’interscambio di informazioni e documenti al teleprocedimento). In stretta connessione con il taglio dell’analisi, è oggetto specifico di riflessione il sistema delle fonti normative della gestione documentale delineato dalla riforma, con particolare riguardo al tema dell’autonomia d’intervento riconosciuta alla singola amministrazione. L’ultima parte del contributo si occupa dei problemi giuridici posti dal sistema di gestione documentale informatizzata sul fronte della conservazione dei documenti e focalizza alcuni aspetti salienti del nuovo regime in rapporto alla normativa sulla tutela della riservatezza dei dati personali.

2001 - La documentazione amministrativa. Certezze, semplificazione e informatizzazione nel d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 [Monografia/Trattato scientifico]
G., Arena; M., Bombardelli; Guerra, Maria Paola; A., Masucci
abstract

Il volume è un commento al testo unico sulla semplificazione della documentazione amministrativa, sotto forma di analisi sistematica delle disposizioni in materia di documentazione amministrativa, sia sul piano teorico sia su quello applicativo. Il contenuto del volume è ben descritto dal sottotitolo: "Certezze, semplificazione e informatizzazione nel d.P.R. n. 445/2000". "Certezze", in primo luogo, perchè tutto il complesso sistema di norme che disciplina la documentazione amministrativa ha come scopo ultimo quello di dare certezza ai membri dell'ordinamento circa stati, qualità personali e fatti. "Semplificazione, poi, perchè lo scopo del Testo Unico è appunto quello di semplificare gli adempimenti burocratici derivanti dall'applicazione delle disposizioni sulla documentazione amministrativa. "Informatizzazione", infine, perchè nel giro di pochissimi anni l'informatica ha prodotto cambiamenti radicali nel modo di operare delle amministraizoni, nelle norme in materia di certezze pubbliche e private, nel modo stesso di gestire le informazioni; e dunque anche tutto il settore della documentazione amministrativa, che da secoli si fonda proprio sulla gestione di informazioni (sia pure di tipo particolare), è stato e ancor più sarà rivoluzionato dall'uso delle nuove tecnologie.

2000 - La costituzione dei Consigli scientifici nazionali e dell’Assemblea della scienza e della tecnologia: note di commento [Articolo su rivista]
Guerra, Maria Paola
abstract

Si tratta di un commento al D.P.R. n. 444/1999 emanato su previsione del d.lgs n. 204/1998 per regolamentare la costituzione dei Consigli scientifici nazionali e dell’Assemblea della scienza e della tecnologia, nel quadro di un più ampio obiettivo di razionalizzazione del settore della ricerca scientifica e tecnologica e di riordino degli organi consultivi, prefigurato dalla legge di delega, n. 59/1997.

2000 - Ordinamento statistico [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo opera una ricostruzione dell’ordinamento della statistica pubblica, alla stregua delle dinamiche antagonistiche che ne hanno segnato storicamente l’evoluzione e ne connotano a tutt’oggi la fisionomia, quali, sotto il profilo organizzativo, la tensione tra ricerca di autonomia e situazione di dipendenza dal potere politico, tra accentramento e policentrismo, il rapporto tra informazione statistica ufficiale e informazione statistica priva di tale qualificazione e quali, sotto il profilo funzionale, la tensione tra obiettivi di garanzia e, rispettivamente, di efficienza nella disciplina del trattamento dei dati. Una prima parte del lavoro si incentra sui profili di rilevanza giuridica dell’informazione statistica e sui princìpi della statistica pubblica, in ambito nazionale, comunitario e internazionale. La parte successiva verte sull’analisi del Sistema statistico nazionale come organizzazione nazionale, con peculiare attenzione alla tematica del governo del sistema a fronte della sua articolazione policentrica. Segue poi la ricostruzione del regime di trattamento dei dati per scopi statistici, tenuto conto, da un lato, degli obiettivi di razionalizzazione del sistema informativo pubblico emergenti dalla normativa di riforma amministrativa, dall’altro, della disciplina vigente in materia di tutela dei dati personali e, specificamente, da ultimo, del codice di deontologia e di buona condotta per il trattamento dei dati personali a scopi statistici e di ricerca scientifica in ambito pubblico e privato. Le osservazioni finali sono dedicate all’interazione dell’organizzazione statistica nazionale con il contesto internazionale e, in particolare, al processo di integrazione in itinere tra sistema statistico nazionale e organizzazione statistica comunitaria.

1997 - Il coordinamento dell'informazione nel sistema politico-amministrativo [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo è stato elaborato nell’ambito del progetto di sviluppo organico del tema Informazione e funzione amministrativa, curato da M. Cammelli e da M.P. Guerra, come corso annuale per il 1996/1997della Scuola di specializzazione in diritto amministrativo dell’Università degli studi di Bologna (Spisa). In questo contributo, l’informazione è considerata come elemento organizzativo strumentale all’esplicazione della funzione amministrativa, nell’accezione, quest’ultima, di attività ordinata alla cura di interessi obiettivati dalla legge, riferibili alla collettività nel suo insieme. In tale prospettiva, la relazione di strumentalità va intesa tanto nei confronti del singolo procedimento amministrativo, quale attività posta in essere nell’ambito dell’istruttoria procedimentale, quanto nei confronti della messa a punto di un apparato conoscitivo come vera e propria “infrastruttura” a disposizione dell’amministrazione per una maggiore tempestività e adeguatezza della sua azione, presupposto indispensabile per la legittimazione dell’amministrazione stessa nei confronti dei cittadini. Quest’ultimo aspetto, in particolare, pare innovativamente colto dalle riforme amministrative dei primi anni novanta (d.lgs. 322/89 di riforma della statistica pubblica, l. 241/90 sul procedimento amministrativo, d.lgs 29/93 di riforma del pubblico impiego, d.lgs 39/93 istitutivo dell’autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione), che, fissando una disciplina generale, anche se incompiuta, del fenomeno dell’attività e dell’organizzazione conoscitiva dell’amministrazione, danno fondamento giuridico positivo alla funzione conoscitiva pubblica, con finalità di miglioramento dei servizi, di trasparenza dell’azione amministrativa, di potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche e di contenimento dei costi dell’azione amministrativa. L’importanza assegnata alla risorsa informativa nel nuovo modo di concepire l’amministrazione mette in primo piano l’interdipendenza informativa dei diversi soggetti istituzionali, oltre che delle loro differenti articolazioni organizzative, e la conseguente esigenza di assicurare la circolazione dei dati e delle informazioni, affinché possano essere fruiti dalle diverse pubbliche amministrazioni che ne necessitino per le loro funzioni istituzionali. Il rapporto tendenzialmente conflittuale tra tale esigenza e il potere di autoorganizzazione della singola amministrazione richiede un’azione di contemperamento, che è affidata alla funzione di coordinamento, chiamata in particolare, secondo l’analisi sviluppata nel contributo, a rispondere a tre ordini di questioni: la selezione delle informazioni da porre in circolazione, la loro qualità, la loro standardizzazione. Nel seguito del lavoro sono enucleate, dalle leggi di riforma amministrativa, le linee-guida in ordine al coordinamento dell’informazione, da cui emergono principalmente: la sua impostazione come problema di sistema (le informazioni come patrimonio comune dell’insieme delle pubbliche amministrazioni), con il corollario dell’interoperabilità e interconnessione tra i diversi sistemi informativi, nei limiti fissati dalle norme di tutela di specifici interessi, di natura pubblica o privata; l’istituzione di appositi organismi per il coordinamento dell’informazione e dei corrispettivi apparati, separati dai centri decisionali politico-amministrativi, tra cui l’autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA) e il comitato di indirizzo e coordinamento dell’informazione statistica (Comstat), organo dell’Istat, il cui rispettivo ruolo di coordinamento viene partitamente esaminato; il necessario raccordo tra organizzazione conoscitiva e processo di riforma amministrativa. Elemento importante di guida della complessiva attività di coordinamento, la giurisprudenza della Corte costituzionale, di cui il contributo segnala in par

1997 - INFORMAZIONE E FUNZIONE AMMINISTRATIVA [Curatela]
M., Cammelli; Guerra, Maria Paola
abstract

Il volume raccoglie una quindicina di saggi elaborati in occasione del corso monografico annuale del 1996/97 della Scuola di specializzazione in Diritto Amministrativo e Scienza dell'Amministrazione dell'Università di Bologna sul tema dell'informazione come dato organizzativo e strumentale all'esercizio della funzione amministrativa. I saggi, oltre che fare il punto su singoli fondamentali istituti, come il diritto di accesso e il segreto d'ufficio, l'istruttoria procedimentale, la tutela dei dati personali, il potere inquisitorio della Pubblica Amministrazione, la comunicazione pubblica, contribuiscono ad analizzare lo specifico impatto sull'attuazione dei principi di imparzialità ed efficienza dell'attività e dell'organizzazione amministrativa, e sull'effettivo "riorientamento" dell'amministrazione al servizio del cittadino, del modo in cui sono disciplinate le strutture e le procedure per la raccolta, il trattamento e la conservazione delle informazioni necessarie all'azione amministrativa.

1996 - Funzione conoscitiva e pubblici poteri [Monografia/Trattato scientifico]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il lavoro monografico, sulla base di una ricerca che ha inteso coniugare analisi teorica e analisi istituzionale, enuclea una specifica funzione conoscitiva dei poteri pubblici, nell’ampio contesto della riforma amministrativa.Nella prima parte della monografia, l’analisi è incentrata sui presupposti teorici di tale funzione, prendendo le mosse dall’individuazione delle ragioni storiche e culturali dell’estraneità, rispetto al modello dell’amministrazione di diritto, del problema dell’attività conoscitiva, per ricostruire poi gli snodi dell’evoluzione dell’amministrazione e della cultura amministrativa che hanno contribuito a farlo emergere. Sullo sfondo, la profonda trasformazione che, dallo Stato ottocentesco ad oggi, ha investito l’organizzazione pubblica, sia sul piano dei rapporti tra istituzioni e cittadini, sia sul piano della sua articolazione interna, da sistema uniforme e accentrato, a sistema policentrico e profondamente diversificato.Una seconda parte della monografia ricostruisce l’emergere dell’attività conoscitiva come attività doverosa, in rapporto al nuovo ruolo istituzionale dell’amministrazione nello Stato costituzionale contemporaneo, e l’affermarsi, attraverso l’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale, di una sua disciplina, incentrata sui principi regolatori del rapporto tra rappresentazione del fatto e interessi nell’istruttoria procedimentale, alla luce dei fondamenti costituzionali di imparzialità e buon andamento. La terza e ultima parte ripercorre l’evoluzione normativa che, da un’iniziale intensificazione dell’attenzione prestata dal legislatore ad apparati e flussi conoscitivi di settore, è sfociata nell’introduzione, ad opera delle riforme amministrative degli anni novanta, di un embrionale “statuto” dell’informazione nell’amministrazione e per la funzione amministrativa, quale nucleo di principi e regole appositamente destinati alla sua disciplina, trasversalmente rispetto alle sue distinte espressioni organizzative e procedurali, portando così a compimento il processo di autonomizzazione di una vera e propria funzione conoscitiva dei pubblici poteri.

1994 - Gli archivi del Comune: introduzione alla ricerca [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo costituisce il saggio introduttivo al volume, curato dall’autrice, relativo a una ricerca sul campo avente ad oggetto l’organizzazione dell’informazione nell’amministrazione locale (gli apparati conoscitivi esistenti presso l’amministrazione, le informazioni da essi ricavabili, la loro funzionalità rispetto all’attività dell’ente e dei destinatari esterni), articolata in cinque contributi monografici di cui tre relativi alla situazione di tutti gli archivi dei Comuni indagati ( Firenze, Modena e Mirandola) e due di specifico approfondimento con riguardo agli archivi dei servizi demografici e dei servizi statistici dei medesimi Comuni. Nell’introduzione sono individuati i presupposti (in particolare l’avvenuto riconoscimento, alla stregua degli sviluppi normativi, della rilevanza strategica di un’adeguata organizzazione delle strutture e procedure per la raccolta, il trattamento e la conservazione delle informazioni, ai fini della riqualificazione dell’intera pubblica amministrazione e della sua capacità di rispondere alla domanda sociale), gli strumenti concettuali (a partire dalla messa a punto di una nozione amministrativistica di archivio) e il metodo della ricerca e illustrati i principali risultati raggiunti, rilevanti, oltre che sul piano specifico oggetto di indagine, per cogliere, più in generale, inerzie e tensioni evolutive delle relazioni interorganizzative nell’amministrazione locale.

1994 - GLI ARCHIVI DEL COMUNE. L'ORGANIZZAZIONE DELL'INFORMAZIONE NELL'AMMINISTRAZIONE LOCALE [Curatela]
Guerra, Maria Paola
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La ricerca, svolta all'inizio degli anni novanta nell'ambito del Progetto finalizzato del Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr) su Organizzazione e funzionamento della Pubblica Amministrazione, si sofferma sull'organizzazione e le dinamiche dell'informazione nell'amministrazione comunale, nella prima fase del processo d'informatizzazione, affiancando all'analisi della disciplina giuridica un'indagine sulla realtà fattuale di alcuni Comuni, significativi, per le differenti dimensioni e la diversità dei relativi contesti, delle tendenze e dei problemi inerenti all'organizzazione conoscitiva delle amministrazioni locali.

1994 - Il sistema informativo pubblico [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
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Il contributo analizza le linee di progressivo sviluppo, nell’ambito dell’amministrazione statale e regionale e delle relazioni tra i diversi livelli istituzionali, di un unitario sistema informativo pubblico e di una nuova funzione conoscitiva pubblica, attraverso l’esame della normativa del quinquennio a cavaliere tra gli anni ’80 e gli anni ’90 del novecento avente ad oggetto la disciplina delle attività di acquisizione, elaborazione ed organizzazione di dati conoscitivi, di circolazione delle informazione e di sviluppo degli apparati informativi.

1993 - Riapprovazione della legge rinviata e legge “nuova” per inizio di un nuovo procedimento legislativo [Nota a Sentenza]
Guerra, Maria Paola
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Il contributo tratta del procedimento legislativo regionale, con riguardo alla disciplina del controllo governativo e all’evoluzione della giurisprudenza costituzionale attinente al procedimento di riapprovazione da parte del Consiglio regionale della legge regionale rinviata.

1990 - La riorganizzazione della statistica pubblica: il Sistema statistico nazionale [Articolo su rivista]
Guerra, Maria Paola
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Il contributo tratta dei profili giuridici del Sistema statistico nazionale, istituito con il d.lgs. 322/1989, su delega della legge di riforma della Presidenza del Consiglio, la l. 400/1988, con l’obiettivo d’integrazione funzionale delle diverse fonti produttrici di informazione statistica in un servizio nazionale a rete. L’analisi prende le mosse dai profili di rilevanza giuridica dell’informazione statistica e dai princìpi della statistica pubblica, per poi soffermarsi sulle soluzioni adottate in sede di riforma con riguardo ad aspetti dell’ordinamento della statistica pubblica storicamente contrassegnati da tensioni antagonistiche, quali, sotto il profilo organizzativo, la tensione tra ricerca di autonomia e rapporti con il potere politico, tra accentramento e policentrismo, il rapporto tra informazione statistica ufficiale e informazione statistica priva di tale qualificazione e quali, sotto il profilo funzionale, la tensione tra obiettivi di garanzia e, rispettivamente, di efficienza nella disciplina del trattamento dei dati.

1989 - «Esigenze tecniche» dell’organizzazione conoscitiva statale e rapporti Stato-Regioni: il caso dell’anagrafe vitivinicola [Nota a Sentenza]
Guerra, Maria Paola
abstract

L’elaborato ha per oggetto la sentenza della Corte costituzionale n. 745 del 1988, in merito a una questione di costituzionalità inerente a una serie di disposizioni del d.l. 282/1986, convertito con modificazioni in l. 462/1986, recante misure urgenti in materia di prevenzione e repressione delle sofisticazioni alimentari, per i profili di interferenza con il livello regionale. La nota si incentra sul lato della questione che interessa la distribuzione del potere di disciplina dell’attività conoscitiva tra livello istituzionale statale e livello regionale, affrontandolo alla luce degli sviluppi della giurisprudenza costituzionale in materia.

1989 - Il sistema informativo pubblico [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo si sofferma, in una prima parte, sul processo di istituzionalizzazione dell’attività conoscitiva avviato, nel corso degli anni ’80 del novecento, intorno al progetto di riforma e di rilancio del ruolo di governo della Presidenza del Consiglio, da un lato, ed alle esigenze di razionalizzazione e coordinamento della spesa pubblica evidenziate dalla “crisi fiscale” dall’altro. Fa il punto, poi, sullo stato di avanzamento dei sistemi informativi informatizzati istituiti presso le diverse amministrazioni ministeriali, non più come meri sistemi gestionali, come nelle precedenti esperienze di automazione della p.a., ma per la raccolta ed organizzazione delle conoscenze necessarie per le scelte di programmazione e di governo dei settori, analizzandone l’organizzazione, le relazioni con l’apparato amministrativo e le organizzazioni sociali di riferimento, il rapporto con le Regioni. Emergono linee ancora contraddittorie circa lo sviluppo di un sistema informativo pubblico unitario, su basi di collaborazione tra i diversi apparati pubblici, o invece la prevalenza di impostazioni centralistiche e settoriali, nonché la pregiudizievole incidenza sull’obiettivo unitario anzidetto della lentezza del processo di innovazione.

1988 - Disciplina dell’informazione e modello dei rapporti Stato-Regioni nel servizio sanitario nazionale [Nota a Sentenza]
Guerra, Maria Paola
abstract

Nel contesto di un commento a due pronunce della Corte costituzionale (ord. 22/1988 e sent. 272/1988), il contributo tratta il rilevante tema dell’organizzazione e della circolazione nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale (SSN) delle informazioni necessarie per il suo funzionamento, sulla base di un organico esame della normativa che ne detta una specifica, per quanto frammentaria, disciplina. L’analisi, come richiesto dalla natura delle controversie sottoposte al giudizio della Corte costituzionale, è svolta con attenzione alla rilevanza dell’assetto dell’attività conoscitiva nel sistema sanitario stesso, composto da più soggetti in posizione di autonomia, ma funzionalmente collegati, quale fattore che concorre a delineare il modello dei rapporti tra di loro intercorrenti.

1987 - Orientamenti giurisprudenziali dei T.A.R. su contrattazione sindacale e autonomia regolamentare degli enti locali [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo è stato elaborato in occasione del convegno su Diritto amministrativo e giustizia amministrativa nel bilancio di un decennio di giurisprudenza (Firenze, 1985). Nell’ambito di un più generale progetto di ricerca sul primo decennio di attività dei giudici amministrativi di primo grado, compie un’analisi degli orientamenti enucleabili in tale periodo nella giurisprudenza dei TAR con riferimento al profondo cambiamento, aperto con il d.l n. 946/77, e relativa legge di conversione n. 43/78, e poi confermato dalla legge-quadro sul pubblico impiego, n. 93/1983, nel sistema delle fonti di disciplina del personale degli enti locali, in conseguenza dell’inserimento della nuova figura del regolamento governativo di approvazione degli accordi sindacali nazionali. Orientamenti formatisi, dunque, in relazione ai diversi modi di interpretare il ruolo da riconoscere, a fronte di tale innovazione del sistema delle fonti, alla fonte normativa locale, i regolamenti organici sull’ordinamento degli uffici e lo stato giuridico ed economico dei dipendenti, previsti dal testo unico degli Enti locali del 1934. Questione, posta all’attenzione del giudice da un ampio contenzioso, dalle notevoli implicazioni, in ragione del mutamento epocale introdotto dall’innovazione legislativa sia sul piano dei rapporti tra fonte contrattuale e fonte unilaterale, sia sul piano delle relazioni tra centro e periferia del sistema politico-amministrativo.

1985 - Annullamento della concessione [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo tratta, con riguardo all’ipotesi dell’annullamento della concessione, del sistema sanzionatorio e di vigilanza sugli abusi edilizi, introdotto dalla l. n. 47/1985 contestualmente alla previsione della sanatoria di attività abusive poste in essere da privati nel settore edilizio ed urbanistico, quale contrappeso mirato a prevenire e scoraggiare il ripetersi di abusi nel futuro.

1985 - Opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenzial [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo tratta, con riguardo all’ipotesi dell’esecuzione di opere in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali, del sistema sanzionatorio e di vigilanza sugli abusi edilizi, introdotto dalla l. n. 47/1985 contestualmente alla previsione della sanatoria di attività abusive poste in essere da privati nel settore edilizio ed urbanistico, quale contrappeso mirato a prevenire e scoraggiare il ripetersi di abusi nel futuro.

1984 - I Tribunali amministrativi regionali e le autonomie locali [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo analizza la giurisprudenza dei T.A.R. in aree del contenzioso in cui sono stati più significativamente coinvolti gli Enti Locali, nel primo decennio di attività del nuovo giudice amministrativo “locale”. Si tratta di ambiti di particolare rilevanza nella dinamica dei rapporti tra cittadini e istituzioni (come, ad esempio, la tematica degli interessi diffusi) e con riguardo allo sviluppo delle relazioni centro-periferia (in particolare, la potestà di autoorganizzazione dell’ente locale e il sistema dei controlli sulle autonomie locali). L’indagine si incentra direttamente sul ruolo esplicato dai T.A.R., nell’arco temporale considerato, nei rapporti centro-periferia del sistema politico-amministrativo, con attenzione tuttavia, da questa prospettiva, alla caratterizzazione del nuovo giudice nell’ambito del sistema di giustizia amministrativa.

1983 - La Comunità Montana delle Valli del Taro e Ceno. La Comunità Montana dell’Appennino di Parma Est. La Comunità Montana dell’Appennino Piacentino [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Nell’ambito di una ricerca sulle Comunità Montane della Regione Emilia-Romagna, curata dall’I.S.A.P. di Milano e coordinata da B. Dente (Giuffré, Milano 1983), diretta ad analizzare l’organizzazione di governo e burocratica, le competenze, le modalità di funzionamento e, complessivamente, il “rendimento” di una istituzione del governo locale, la Comunità Montana, il contributo in oggetto si occupa specificamente della Comunità Montana delle Valli del Taro e Ceno, della Comunità Montana dell’Appennino di Parma Est e della Comunità Montana dell’Appennino Piacentino.

1981 - Il problema delle IPAB dopo la sentenza 31 luglio 1981 della Corte costituzionale [Nota a Sentenza]
Guerra, Maria Paola
abstract

Si tratta di un commento alla sentenza della Corte costituzionale n. 173 del 1981, sull’illegittimità costituzionale della norma, approvata con la legislazione sul decentramento amministrativo nella fase della c.d. seconda regionalizzazione, in ordine all’assetto istituzionale dell’attività assistenziale in ambito locale, di trasferire, con solo limitate eccezioni, ai Comuni le funzioni, il patrimonio e il personale delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB), enti di origine privatistica divenuti pubblici per scelta legislativa adottata verso la fine dell’ottocento, con la famosa legge Crispi n. 6972 del 1890.

1981 - Leggi finanziarie di “emergenza” e autonomia finanziaria dei Comuni [Articolo su rivista]
F., Brighenti; Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo si occupa specificamente dei meccanismi di controllo della spesa in ambito locale introdotti dai c.d. provvedimenti urgenti sulla finanza locale, di fine anni settanta.

1980 - Le Ipab con attività inerente precipuamente alla sfera educativo-religiosa: problemi intorno all'art. 25, 6 comma, d.p.r. 616/77 [Capitolo/Saggio]
Guerra, Maria Paola
abstract

Il contributo analizza le scelte compiute dalla legislazione sul decentramento amministrativo, nella fase della c.d. seconda regionalizzazione, in ordine all’assetto istituzionale dell’attività assistenziale in ambito locale, approfondendo in particolare la problematica inerente al caso delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) con attività inerente precipuamente alla sfera educativo-religiosa.